Государственно-частное партнерство в России ВЭБ.РФ: Новая роль в ГЧП и концессионных проектах

Государственно-частное партнерство в России

ВЭБ.РФ: Новая роль в ГЧП и концессионных проектах

Аналитический дайджест АИИК | Выпуск № 3-2025

Настоящий аналитический дайджест посвящен наиболее актуальным вопросам, волнующим участников рынка ГЧП и инфраструктуры: меняющаяся роль государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ», оценка эффективности по концессионным соглашениям, перспектива внедрения типовых форм концессионных соглашений, актуальная правоприменительная практика по «комфортным письмам» и т.п. Объем изменений за короткий промежуток времени — очень значителен. И только их осторожная адаптация к реалиям и требованиям рынка поможет сохранить запущенные проекты и инициативы и поддержать новые. Дайджест АИИК представляет экспертный взгляд на актуальные изменения рынка.

Игорь Коваль

Председатель Правления АИИК, Первый заместитель председателя правления ГК «Автодор»

В настоящее время механизм ГЧП демонстрирует устойчивое развитие и является важным инструментом модернизации и создания инфраструктуры, позволяя реализовать масштабные проекты в различных отраслях экономики. В текущем году в условиях денежно-кредитной политики и макроэкономической ситуации наши усилия сосредоточены на повышении качества оценки проектов и мониторинга их реализации, снижении случаев несправедливого распределения рисков и более эффективном использовании бюджетных средств. Для этого был введен механизм экспертной оценки проектов ГЧП со стороны ВЭБ.РФ, а также доработана Методика оценки эффективности проектов ГЧП. Теперь наряду с анализом финансовых показателей будет проводиться оценка обоснованности создания объекта, оценка влияния проекта на качество жизни в регионе, а также оценка справедливости распределения рисков. В планах в следующем году распространить механизм оценки эффективности на концессионные соглашения.

Максим Колесников

Первый заместитель Министра экономического развития Российской Федерации

АИИК сегодня

АИИК создана при поддержке Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) для выстраивания конструктивного долгосрочного диалога с государством, в том числе и в области привлечения внебюджетного финансирования в инфраструктурные проекты. В состав Ассоциации входят крупнейшие финансовые организации, инфраструктурные холдинги, государственные компании и общественные объединения России.

Цели деятельности:

• Нормотворчество (экспертная поддержка законодательных инициатив и их разработка);

• Консолидация GR-усилий ключевых участников рынка ГЧП;

• Продвижение инициатив в области частных инвестиций в инфраструктуру и ГЧП;

• Консолидация позиций профильных ФОИВ в части регулирования инвестиций в инфраструктурные проекты (Минэкономразвития России, Минфин России, Минпромторг России);

• Экспертная поддержка участников по реализуемым ими проектам, построение платформы для взаимодействия между такими участниками;

• Подготовка аналитических материалов, направленных на отслеживание ключевых изменений в нормативно-правовой базе, актуализация информации о рынке ГЧП и его тенденциях;

• Обсуждение и совместная реализация проектов между представителями бизнеса, кредитными организациями и органами власти.

Достижения АИИК:

• Смягчены ограничения Бюджетного кодекса по ГЧП: отсрочка вступления в силу поправок до 01.01.2025, разовая проверка бюджетной достаточности, распространение на регионы-получателей дотаций, методику учета долга утвердит Правительство РФ; уточнены расходные обязательства по ГЧП/МЧП в части капитального гранта и платы публичного партнера и т.п.;

• Приняты антикризисные инициативы: 250 млрд ₽ казначейских кредитов регионам, 100 млрд ₽ облигаций на обходы городов, субсидия 2/3 ключевой ставки, лимит облигаций увеличен до 300 млрд ₽ + 5,3 млрд ₽ федеральных средств на купоны в 2025-27 гг.;

• Законодательные поправки: приняты изменения, касающиеся федеральных проектов ГЧП в сфере промышленности и возможности заключения соглашений в отношении объектов космической инфраструктуры;

• Внесен комплекс предложений (39-ФЗ, 259-ФЗ, НК РФ и др.).

Ключевые показатели членов Ассоциации:

• > 1750 — Общее количество реализуемых проектов

• > 390 000 — Общее количество рабочих мест в компаниях-членах

• > 4,2 ТРЛН РУБ. — Общая стоимость реализуемых проектов

• > 377 МЛРД РУБ. — Общий объем ежегодных налоговых отчислений

«За счет синергии опыта, экспертного потенциала и понимания инфраструктурной повестки нам удается предлагать государству механизмы, повышающие потенциал внебюджетных инвестиций в сферу инфраструктуры, и препятствовать принятию вредных рынку изменений законодательства». > > Мария Ярмальчук, Генеральный директор АИИК

I. Новая роль ВЭБ.РФ в ГЧП и концессионных проектах

1. Оценка эффективности и сравнительного преимущества с участием ВЭБ.РФ: от ГЧП до концессий

Процедура оценки эффективности проекта соглашения о государственно-частном партнерстве (ГЧП), соглашения о муниципально-частном партнерстве (МЧП) и определение их сравнительного преимущества применяется с 2015 года.

Согласно ст. 9 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 224-ФЗ), вне зависимости от того, кем инициирован проект, он в обязательном порядке подлежит оценке эффективности и определению сравнительного преимущества. Исключение составляют проекты «пром-ГЧП»: по ним публичным партнером выступает Российская Федерация (ст. 10.1 Закона № 224-ФЗ).

Порядок проведения этой процедуры установлен Правилами (утв. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2015 № 1514). Оценку проводит уполномоченный орган:

• На федеральном уровне — Министерство экономического развития РФ;

• На региональном и муниципальном — уполномоченные органы.

Этапы процедуры:

Первый этап: Оценка эффективности проекта. Применяются следующие критерии:

1. Финансовая эффективность. Расчет по строгой формуле: если чистая приведенная стоимость проекта больше или равна 0 (нулю) рублей, проект признается финансово эффективным.

2. Социально-экономический эффект. Анализ на качественное соответствие целям и задачам государственных программ.

Второй этап: Определение сравнительного преимущества. Определяется на основании:

• Чистых дисконтированных расходов средств бюджетов при реализации ГЧП в сравнении с реализацией через государственный/муниципальный контракт.

• Учитывается объем обязательств и рисков, принимаемых публичной стороной в обоих сценариях.

По завершении этапов готовится заключение о целесообразности и эффективности проекта либо о его неэффективности.

Роль вэб.рф

Ответ на вопрос, почему в оценке должен принимать участие ВЭБ.РФ, очевиден: госкорпорация является ключевым институтом развития, обладающим глубокой экспертизой в структурировании и финансировании инфраструктуры. Встраивание ВЭБ.РФ в процесс должно обеспечить:

• Более глубокую проработку проектов публичной стороной;

• Справедливое распределение рисков и доходности;

• Единообразие правил оценки и базовых требований к проектам;

• Дополнительный контроль корректности решений по наиболее крупным проектам.

Закрепление роли ВЭБ.РФ на нормативном уровне позволит исключить решения, не несущие экономической эффективности для публичной стороны.

1.1. Участие ВЭБ.РФ в оценке эффективности по проектам ГЧП

Во исполнение поручений Президента РФ от 05.09.2024 принято Постановление Правительства от 16.08.2025 № 1236 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Этот акт устанавливает особенности оценки эффективности проектов ГЧП госкорпорацией ВЭБ.РФ.

Ключевые изменения состоят в обязательном привлечении ВЭБ.РФ для оценки обоснованности распределения рисков в следующих случаях:

Обязательный характер заключения

Положительное заключение ВЭБ.РФ носит обязательный характер только для случаев, когда реализация проекта предполагается на территории субъекта РФ, являющегося в текущем году получателем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Уполномоченные органы по проектам, которые по результатам оценки ВЭБ.РФ на предмет обоснованности рисков получат заключение о неэффективности или об отсутствии сравнительного преимущества, смогут впоследствии не более двух раз обратиться с просьбой о согласовании доработанного предложения в специальную межведомственную комиссию, создаваемую Министерством экономического развития РФ.

К обращению уполномоченный орган должен приложить:

• доработанное предложение о реализации проекта;

• проект положительного заключения уполномоченного органа;

• заключение ВЭБ.РФ о неэффективности проекта или об отсутствии его сравнительного преимущества по результатам оценки обоснованности распределения рисков.

Межведомственная комиссия рассматривает материалы в срок, не превышающий 20 дней со дня поступления обращения, и принимает решение о целесообразности повторного направления доработанного предложения в ВЭБ.РФ.

Оценку обоснованности распределения рисков ВЭБ.РФ осуществляет в соответствии с Методикой оценки эффективности проекта и определения сравнительного преимущества, утвержденной Министерством экономического развития РФ (с учетом изменений, внесенных Приказом Минэкономразвития России от 21.08.2025 № 543).

Ограничения по объему финансирования

Проведение оценки обоснованности рисков ВЭБ.РФ осуществляет только в отношении соглашений, по которым объем финансирования строительства и (или) реконструкции объекта превысит 3 млрд руб.

Важно: иные расходы (подготовка территории, проектная документация и т.д.) не учитываются при расчете данного порога.

Комментарий

Михаил Баженов, заместитель председателя Экспертного совета АИИК, партнер, руководитель практики бизнес-консультирования «Технологии Доверия»:

«Если обратиться к международной практике ГЧП (например, в Канаде, Великобритании, Австралии), то мы увидим четкий тренд: без глубокой экспертизы распределения рисков на старте такие проекты ведут к значительным фискальным перерасходам. Наш ответ на этот вызов — не просто создание еще одного контрольного этапа, а построение эффективной системы принятия решений на основе накопленных данных. Уже в среднесрочной перспективе мы должны прийти к шаблонизации и автоматизированной предварительной оценке проектов ГЧП с использованием ИИ-алгоритмов. Такой подход не только ускорит прохождение экспертизы, но и сместит фокус с аудита на поиск оптимального баланса интересов бизнеса и государства».

Таймлайн оценки эффективности и сравнительного преимущества проекта с привлечением ВЭБ.РФ

1.2. Участие ВЭБ.РФ в оценке эффективности по концессионным соглашениям

В качестве второго этапа планируется внести изменения в законодательство о концессионных соглашениях (ФЗ № 115). Изменения предусматривают внедрение обязательного этапа оценки социально-экономической эффективности и сравнительного преимущества для любых концессионных соглашений с объемом инвестиций свыше 3 млрд руб.

Ключевые аспекты:

• Цель: повышение эффективности расходования бюджетных средств.

• Региональные власти: получают право на заключение соглашения только после подтверждения его эффективности по установленным критериям.

• Сфера охвата: процедура будет проводиться независимо от того, кто является инициатором (частная или публичная сторона).

По данным Минэкономразвития России, на 31 декабря 2024 года было заключено 4261 концессионное соглашение и только 61 соглашение о ГЧП (МЧП). Планируемая реформа затронет подавляющее большинство новых инфраструктурных проектов.

1.3. Проблемы и решения

Цель изменений — предотвратить появление новых бюджетных обязательств при реализации высокорискованных и «дорогих» проектов.

1. Увеличение сроков подготовки

Риск: Дополнительная оценка увеличит сроки рассмотрения предложений частного партнера.

Способ минимизации: Заранее закладывать повышенные сроки на подготовительном этапе. Необходимо самостоятельно просчитывать эффекты и корректировать финансовую модель до подачи документов.

2. Необходимость дополнительных ресурсов

Риск: Требуются финансовые и кадровые ресурсы для качественной подготовки документации.

Способ минимизации: Привлечение специалистов с опытом прохождения экспертиз эффективности или тиражирование собственного успешного опыта.

3. Возможный конфликт интересов ВЭБ.РФ

Риск: Одновременное участие ВЭБ.РФ во многих проектах как кредитора и эксперта.

Способ минимизации: Проведение оценки обособленным подразделением. Использование механизмов предотвращения конфликтов, определяемых правлением ВЭБ.РФ, и участие межведомственной комиссии Минэкономразвития.

4. Риски в связи с новым критерием (обоснованность создания объекта)

Вводится новый критерий — сопоставление планируемого объема товаров/услуг и неудовлетворенного спроса. Расчитывается коэффициент востребованности (T). Создание объекта считается обоснованным, если T ≥ 75%.

Формула расчета:

$$T = \frac{S_{потреб}}{S_{об}} \times 100%$$

Где:

• $S_{потреб}$ — необеспеченная потребность публичного партнера (например, количество больничных коек);

• $S_{об}$ — количество товаров/услуг, создаваемых в рамках проекта.

Примеры расчета:

1. Малый проект: $S_{потреб} = 500$, $S_{об} = 120$. $T = (500 / 120) \times 100% = 416,6%$. Обосновано.

2. Проект с превышением: $S_{потреб} = 500$, $S_{об} = 700$. $T = (500 / 700) \times 100% = 71,4%$. Не обосновано.

Необеспеченная потребность должна определяться на момент ввода объекта в эксплуатацию с учетом уже существующих и строящихся мощностей в данной сфере. Методика позволяет участникам самостоятельно определять перечень показателей для расчета из примерного списка.

Показатели и выступает своего рода ориентиром при их выборе. Кроме того, для ГЧП-проектов, оценку которых проводит ВЭБ.РФ, социально-экономический эффект будет оцениваться с учетом влияния реализации ГЧП-проекта на качество жизни в том населенном пункте, где планируется реализация проекта. При этом предполагается использование информационно-аналитической платформы городского развития, в основе которой лежит Индекс качества жизни ВЭБ.РФ. Результаты оценки влияния проекта на качество жизни будут выступать ориентиром для использования инструмента ГЧП в наиболее «проблемных» направлениях социально-экономической жизни соответствующих городов.

5. Снижение инвестиционной привлекательности концессионных и ГЧП-соглашений для бизнеса

Из-за рисков неодобрения проектов или дополнительных административных барьеров потенциальные инвесторы могут отказаться от участия в ГЧП. Это может расходиться с целями привлечения внебюджетных средств в инфраструктуру.

Способ минимизации:

• Разъяснение законодательства — в том числе с участием профильных экспертных ассоциаций (например, Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов);

• Доработка законодательства при наличии неясных положений;

• Отработка процедуры на первых проектах и демонстрация успешных кейсов.

Также, чтобы минимизировать последствия обозначенных проблем, представляется необходимым ввести переходный период, в течение которого оценка ВЭБ.РФ будет носить рекомендательный характер, по аналогии с электронным конкурсом по Федеральному закону от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон № 115-ФЗ). Это позволит участникам рынка адаптироваться, а регулятору при выявлении коллизий и пробелов устранить их.

Подчеркнем, что введение дополнительной оценки требует и разработки прозрачных критериев ее проведения. Критерии должны быть такими, чтобы все участники соглашений о ГЧП (МЧП) и концессионных соглашений в целом понимали перспективы реализации проекта.

Представляется, что реализация предлагаемого механизма дополнительной оценки ВЭБ.РФ соглашений о ГЧП (МЧП) и концессионных соглашений будет наиболее эффективна только в случае применения комплексного подхода. При таком подходе будут учтены интересы рынка, а сам подход будет основываться на прозрачности критериев и снижении рисков для проектов с сохранением их инвестиционной привлекательности.

Чтобы обеспечить бесшовное внедрение механизма оценки концессионных соглашений, потребуется адаптация существующего инструментария и подходов к ее проведению именно под концессионные соглашения, учитывая ранее отсутствовавшую практику проведения оценки при заключении таких соглашений и принимая во внимание сложившиеся нормативные и организационные особенности их заключения.

В целях пилотной апробации перспективного регулирования оценки проектов ГЧП и концессионных соглашений госкорпорация ВЭБ.РФ провела тестирование предлагаемой методики на примере ряда проектов из разных сфер экономики, имеющих различную конфигурацию структурирования проекта и определения условий соответствующих соглашений. По итогам апробации Минэкономразвития России и ВЭБ.РФ сформировали предложения по донастройке отдельных положений Методики, включая уточняющие подходы к расчету расходов средств бюджета и поступлений бюджета при реализации проекта, а также в части подходов к определению рисков, принимаемых публичным образованием, исходя из условий соответствующих соглашений.

Помимо этого, тестирование позволило выявить пробелы, допускающие возможность различных подходов к толкованию положений законодательства и условий соответствующих соглашений, на устранение которых в том числе и была направлена тестовая апробация Методики. В целом следует отметить, что «донастройка» Методики делает ее более рабочей, позволяющей сторонам с учетом результатов проведенной оценки (в том числе по итогам верификации ВЭБ.РФ) переструктурировать проект, чтобы сохранить баланс интересов публичной и частной стороны.

С точки зрения получения обратной связи важно отметить, что по итогам данной работы были проведены встречи с представителями регионов, на территории которых реализуются анализируемые проекты. В ходе этих встреч госкорпорация ВЭБ.РФ подробно раскрыла все произведенные расчеты и были обсуждены подходы к применению отдельных положений Методики.

Донастройка механизма оценки проектов ГЧП и введение такой оценки в отношении концессионных соглашений — решение, назревшее для всех участников рынка и востребованное как минимум публичной стороной. Вместе с тем, участники рынка ГЧП высказывают некоторые опасения о возможном ограничительном эффекте указанных изменений, приводящих к сокращению числа проектов ГЧП. Реакция рынка на установление дополнительных процедур — возможный и в какой-то мере естественный эффект. Однако в той же мере закономерно и естественно, что сокращение носит кратковременный характер, если учитывать исключительно срок адаптации. Вместе с тем установление единообразных правил к верификации проектов ГЧП направлено на подтверждение баланса между ограниченным количеством ресурсов, финансовой обоснованностью проекта, доходностью инвестора и должным объемом социально-экономических эффектов.

Таким образом, госкорпорация ВЭБ.РФ становится институциональным игроком в процессе обеспечения прозрачности и эффективности рынка ГЧП, способствуя развитию экономики и улучшению качества жизни в России.

2. Разработка двухэтапной модели финансирования инфраструктуры на основе Национального стандарта ГЧП-проектов с применением инструментов поддержки ВЭБ.РФ

2.1. структурные ноты, облигации

С появлением «структурных облигаций» — российского аналога зарубежных нот (credit linked notes и т.п.) — количество проектов, в том числе инфраструктурных, использующих этот инструмент, год от года существенно увеличивается. Так, по информации ПАО Сбербанк, за первые пять месяцев 2025 года банк разместил 121 выпуск структурных и инвестиционных облигаций на сумму около 70 млрд руб. Для сравнения: за тот же период 2024 года было размещено 97 выпусков на сумму 62 млрд руб.

По данным на 1 июля 2025 года, на рынке обращается 1755 выпусков структурных облигаций (38,7% от общего количества) на общую сумму порядка 1,799 трлн руб. Из них 1046 — выпуски структурных облигаций кредитных организаций (60% от всех структурных облигаций) объёмом 171,6 млрд руб.

По данным на 12 августа 2025 года, в портфеле инфраструктурных облигаций «ДОМ.РФ» — 55 проектов, которые реализуются в 28 регионах Российской Федерации. Общий объём финансирования проектов по инфраструктурным облигациям — 197,8 млрд рублей .

Светлана Дубинчина, член Экспертного совета АИИК, партнер практики инфраструктуры и ГЧП, АБ «Проспект»:

«Долгосрочность и сложность проектов развития требует поиска различных моделей их поддержки не только для решения вопросов магистрального финансирования, но и для поддержки в течение жизненного цикла таких проектов. Общеизвестно, что кассовые разрывы могут возникать уже после того, как проект запущен. При вовлечении инструментария, представленного на фондовом рынке и позволяющего не останавливать реализацию проекта при временном недостатке источников покрытия его расходов, достигается важная цель — устойчивость реализации проекта. Ранее данные инструменты уже тестировались рынком и были представлены линейкой продуктов системных институтов развития, показав свою эффективность. Поэтому они оказались востребованными и в рамках национального стандарта ГЧП-проектов с применением инструментов поддержки ВЭБ.РФ».

Олег Бычков, адвокат, управляющий партнер АБ «Проспект»:

Информация о том, являются ли соответствующие выпуски облигаций структурными, в публичном доступе широко не представлена. Тем не менее, анализ повседневной практики последних лет на рынках капиталов позволяет сделать вывод, что количество инфраструктурных проектов, в которых фондирование осуществляется через выпуск структурных облигаций, растет с каждым годом.

Особенность структурных облигаций заключается в участии инвестора (владельца облигаций) в риске: выплата номинала (а также дохода, если это предусмотрено условиями выпуска) по таким облигациям не гарантирована и, в зависимости от условий выпуска, обусловлена неисполнением обязательств третьего лица / изменением стоимости актива / иными параметрами, которые могут быть зафиксированы в решении о выпуске таких облигаций .

При этом п. 2 ст. 27.1-1 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» ограничивает круг лиц, которые вправе выпускать структурные облигации. Соответственно, в большинстве случаев при инфраструктурном фондировании эмитентом структурных облигаций выступает специализированное финансовое общество (СФО), созданное специально для этих целей.

Базовая схема выпуска структурных облигаций

* В дополнение к СФО может использоваться заемщик в лице специальной проектной компании (СПК), которая после получения средств от банков приобретет облигации СФО.

2.2. вэб.рф: поручительства / гарантии

Учитывая особую роль ВЭБ.РФ как института поддержки проектов развития, в большинстве случаев участие госкорпорации в подобных проектах выражается в поддержке участников рынка, привлекающих финансирование в проекты, путем предоставления поручительств/гарантий. Прежде всего речь идет о предоставлении поручительств по проектам технологического суверенитета и проектам структурной адаптации экономики РФ в рамках программы «Фабрика проектного финансирования» .

Ключевые параметры для участия ВЭБ.РФ в проектах:

• Сторона, в пользу которой выдается поручительство: кредитная организация;

• Объем покрытия: до 50 % от суммы основного долга;

• Срок действия: не более срока погашения плюс 3 месяца.

При этом участие ВЭБ.РФ в отношении сумм, которые гарантированы поручительством/гарантией, позволяет коммерческим банкам, осуществляющим основное фондирование, получить положительный эффект в виде:

• отсутствия резервов на обеспеченную сумму ;

• уменьшенного коэффициента нагрузки на капитал (0,2x) .

Текущее регулирование, которое касается предоставления поручительств/гарантий со стороны ВЭБ.РФ, не предусматривает напрямую возможность предоставления именно эмиссионных поручительств. Поэтому поручительства/гарантии ВЭБ.РФ предоставляются в рамках кредитных договоров, заключенных между кредитными организациями и заемщиками, а кредитные ноты выступают дополнительной надстройкой для инфраструктурного проекта, финансируемого за счет инструментов фондового рынка (структурных облигаций).

2.3. гарантии субъектов рф

Отдельно хотелось бы остановиться на роли гарантий субъектов Федерации, которые, согласно бюджетному законодательству, могут выступать в качестве лица, предоставляющего дополнительное обеспечение по обязательствам перед финансирующими организациями по заемным обязательствам инвесторов. Такие гарантии могут предоставляться по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на реализацию инвестиционных проектов, которые осуществляются в целях развития инновационных кластеров, особых экономических зон, технопарков и промышленных парков .

Порядок и условия предоставления государственных гарантий субъектов РФ определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ). Однако здесь велико влияние регионального бюджетного законодательства: особенности процедуры на той или иной территории устанавливаются непосредственно законодательством каждого субъекта РФ.

В общем виде на федеральном уровне, согласно статье 117 БК РФ, от имени субъекта РФ государственные гарантии предоставляются высшим исполнительным органом субъекта РФ в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Отдельно было принято Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2459 «Об утверждении Правил финансирования проектов с использованием облигаций специализированных обществ проектного финансирования...», однако такие СОПФ не вправе выпускать структурные облигации. Следовательно, финансирование данных проектов со стороны субъектов РФ не позволяет говорить о финансировании в рамках выпуска структурных нот (облигаций). Это означает, что требуется «ювелирная склейка» таких проектов с помощью инструментов, предоставляемых институтами развития, такими как ДОМ.РФ, АО «Корпорация МСП» и т.п.

Исходя из практики, доступной для анализа, большая часть субъектов РФ не предоставляет гарантии напрямую, а осуществляет их либо с помощью государственных институтов развития (ДОМ.РФ, АО «Корпорация МСП» — для малых и средних предприятий), либо через специально созданные фонды . Все иные формы поддержки чаще всего включают в себя те или иные формы косвенной поддержки (через льготы регионального уровня).

При этом государство уже в 2021 году запустило рамочное регулирование инвестиционной деятельности на уровне субъектов РФ, установив региональные инвестиционные стандарты .

Таким образом, можно констатировать практическое отсутствие публично доступных случаев предоставления гарантий/поручительств субъектов РФ в рамках выпуска структурных облигаций (нот). Это повышает значение ВЭБ.РФ как эмитента поручительств и гарантий по заемным обязательствам заемщиков по структурным облигациям.

2.4. участие вэб.рф в р

*

Ссылки:

1. https://www.kommersant.ru/doc/7835300

2. https://bonds.finam.ru/comments/item/bk-region-rynok-obligatsiy-zhivet-na-ozhidaniakh-dalneyshego-smyagchenia-dkp-tsbr

3. https://дом.рф/media/news/portfel-infrastrukturnykh-obligatsiy-dom-rf-popolnilsya-55-m-proektom

4. Включая возможность отражения таких обстоятельств в сообщении о ключевых условиях выпуска.

5. Постановление Правительства РФ от 02.12.2023 № 2064.

6. Пункт 6.2.4 гл. 6 Положения Банка России от 28.06.2017 № 590-П.

7. Пункт 2.3.2 Инструкции от 28.06.2017 № 180-И.

8. П. 14 ч. 1 ст. 19 ФЗ № 135-ФЗ; Постановление Правительства РФ от 30.12.2012 № 1487.

9. Например, Гарантийный фонд Новосибирской области; Московский гарантийный фонд.

10. Региональные инвестиционные стандарты (2021).

В рамках предоставления поручительств по структурным облигациям

Что касается структуры с участием ВЭБ.РФ, которая возможна в рамках выпуска и размещения структурных облигаций с точки зрения гарантии при возникновении кассовых разрывов в рамках инфраструктурных проектов, то ее можно изобразить в виде следующей схемы:

В случае возникновения дефицита по займу с конечным заемщиком соответствующий дефицит транслируется в рамках выпуска облигаций и кредита первой линии и, соответственно, триггерит обязательства из поручительства / гарантии ВЭБ.РФ.

Безусловно, каждый подобный проект требует тонкой настройки, и в приведенной выше схеме указаны не все элементы, которые в нем могут присутствовать. Но глобально в настоящее время возможность предоставления поручительств / гарантий ВЭБ.РФ может быть структурирована именно таким, внеэмиссионным способом. При эмиссионном способе обеспечения поручитель / гарант указывается в решении о выпуске облигаций. А с учетом текущего внутреннего регулирования на уровне документов ВЭБ.РФ в отношении Фабрики проектного финансирования выдача эмиссионного поручительства по облигациям не может быть встроена в структуру сделки, поскольку поручительство / гарантия должна быть предоставлена непосредственно кредиторам по кредитному договору (не представленному в форме облигаций).

Схема взаимодействия участников:

• СПК / СФО: Эмитент / Заемщик.

• ВЭБ.РФ: Соглашение о предоставлении поручительства / гарантии по кредиту SPV.

• Инвесторы: Приобретение облигаций.

• Банки-кредиторы: Кредит первой линии — (синдицированный) кредит в адрес SPV.

• Конечный заемщик: Заем (зеркальный по условиям с (синдицированным) кредитом SPV).

2.5. структурные ноты: альтернатива в условиях финансовой неопределенности

В условиях определения приоритетных направлений господдержки инфраструктурных проектов ключевым становится сопровождение уже реализуемых инициатив. Бюджеты всех уровней сталкиваются с трудностями в определении приоритетов на фоне сокращения доступных средств. При этом лишь часть субъектов РФ имеет доступ к рынку капитала и альтернативным методам сокращения бюджетного дефицита.

В этих условиях механизм гарантий для рыночного финансирования отдельных проектов может выступать эффективным инструментом защиты от кассовых разрывов. Вероятность их возникновения возрастает в кризисные периоды экономики — из-за роста ставок по ранее выданным кредитам, снижения выручки от реализации проекта или затягивания инвестиционной фазы.

В случае выявления кассовых разрывов на этапе структурирования проекта, как правило, применяются стандартные инструменты: возобновляемая кредитная линия, изменение графика погашения кредита, создание резервных счетов, увеличение доли собственного финансирования. Однако у этих инструментов есть существенные недостатки: они сложны в применении, а на этапе реализации проекта внедрить их зачастую невозможно. Финансирование разрывов за счет бюджета сопровождается теми же проблемами и усугубляется неготовностью бюджета выходить за рамки ранее согласованных условий.

Учитывая невозможность решения задачи исключительно силами бюджета, банков или институциональных инвесторов, предлагается рассмотреть выпуск структурных нот — финансовых деривативов на инфраструктурные проекты. Эмитент ноты привлекает средства инвесторов и направляет их на дофинансирование проектов с кассовыми разрывами. Наиболее целесообразным представляется включить в ноту следующие элементы:

• Фиксированная (защитная) часть, основанная на договоре займа между эмитентом и компанией — инициатором проекта (СПК);

• Переменная (доходная) часть, которая может выражаться в форме доли участия в СПК, опциона либо плавающих выплат, зависящих от показателей выручки, прибыли, EBITDA или денежного потока.

Привлекательность инструмента

Для рыночных инвесторов ключевыми факторами являются:

• надежность заемщика;

• размер фиксированного дохода;

• потенциал проекта (апсайд переменной части);

• ликвидность актива.

Надежность может быть обеспечена за счет поручительства ВЭБ.РФ по договору займа между эмитентом и СПК. В этом случае рейтинг обязательства приравнивается к рейтингу ВЭБ.РФ (ААА), что уменьшает процентную ставку по сравнению с займами без поручительства: по сравнению с компаниями, имеющими рейтинг АА и А, снижение составляет от 1 до 2%.

В качестве поручителей могут выступать регионы — самостоятельно или совместно с ВЭБ.РФ. На практике, поскольку кредитный рейтинг у большинства регионов низок или отсутствует, возникает необходимость комбинированного поручительства.

Антон Каталкин > Старший финансовый аналитик консалтинговой группы Versus

Особенность дериватива заключается также в его страхующем характере. Ноты возможно разместить до начала реализации проектов с условием направления средств при возникновении кассового разрыва. До этого момента базовыми активами ноты могут служить высоколиквидные инструменты с низкой волатильностью: ОФЗ, облигации компаний с высоким кредитным рейтингом, фонды ликвидности и депозиты.

При наступлении условия (кассовый разрыв) эмитент реализует активы в необходимом объеме и предоставляет СПК заем (в том числе конвертируемый) и получает дополнительные права на участие в доходе проекта, получая при его успешности возможность апсайда. Однако такая схема работает только при наличии поручительства ВЭБ.РФ: без него требуемая инвесторами доходность окажется недостижимо высокой для проекта.

Сложности и риски использования структурных нот

Несмотря на преимущества этого инструмента, его применение сопряжено с рядом проблем. Обозначим наиболее существенные:

1. Кредитоспособность регионов. Проблема решается привлечением ВЭБ.РФ в качестве согаранта.

2. Неоднозначная инвестиционная привлекательность. Дериватив должен иметь прогнозируемый срок погашения, сопоставимый с альтернативными рыночными инструментами. Слишком большой срок погашения ограничивает круг инвесторов.

3. Выход инвесторов до погашения. Необходимо формирование вторичного рынка. В этом аспекте ноты схожи со структурными облигациями, но последние традиционно менее ликвидны.

Ключевые вопросы для проработки:

• оптимальное соотношение защитной и доходной частей ноты;

• создание вторичного рынка и оценка возможности создания маркет-мейкера;

• выбор активов, включаемых в ноту до возникновения разрыва;

• налоговые и учетные льготы для финансовых институтов и частных инвесторов;

• порядок определения кассового разрыва и предоставления средств СПК.

Вывод

Расширение спектра финансовых инструментов за счет структурных нот позволит повысить устойчивость инфраструктурных проектов, увеличить их инвестиционную привлекательность и снизить нагрузку на бюджет. Однако выпуск нот невозможен без гарантий ВЭБ.РФ в защитной части.

Ii. типовые формы концессионных соглашений и соглашений о гчп: отказ без компромисса

Стандартизация как идея изначально казалась оптимальным решением для развития института ГЧП. Однако на практике жесткие типовые формы существенно ограничивали участников. Большинство КС, заключенных по «шаблонам», не могли привлечь банковское финансирование из-за недостатков в системе управления проектными рисками. С целью устранения этой проблемы типовые формы были заменены на примерные, которые носят рекомендательный характер.

1. История вопроса: от типовых форм к примерным формам соглашений

Сложности с применением типовых форм возникали из-за того, что каждый концессионный проект обладает уникальным комплексом условий. В отличие от гражданско-правовых договоров защиты потребителей, КС основаны на равноправном партнерстве между частной и публичной стороной.

комментарий > Мария Ярмальчук, генеральный директор АИИК: > «Переход от типовых форм к примерным формам соглашений и отказ от обязательности примерных форм — закономерный этап развития института ГЧП. Изменения отражают признание того факта, что эффективное регулирование должно базироваться на гибкости и адаптивности».

Перечень объектов концессионных соглашений и наличие примерных форм

Объекты концессионных соглашений (продолжение)

Важно отметить, что для соглашений о ГЧП (МЧП) типовые формы никогда не устанавливались. Это связано в том числе с тем, что регулирующий эту область Закон № 224-ФЗ принят в 2015 году, когда накопившаяся за 10 лет практика реализации КС продемонстрировала: применение типовых форм нерелевантно, а примерные формы могут служить лишь ориентиром для участников рынка, не успевших накопить собственный опыт в сфере ГЧП.

В настоящее время утверждены следующие примерные формы КС (с указанием актов Правительства РФ, регулирующих соответствующие отношения):

Перечень утвержденных примерных форм КС

Таким образом, из 24 объектов, в отношении которых могут быть заключены КС, почти для половины примерные формы соглашений законодательно не установлены.

Евгения Зусман, управляющий партнер компании You & Partners:

«Примерная форма соглашения — это попытка применить универсальный шаблон к уникальным проектам, что противоречит самой природе ГЧП. Подобная стандартизация не учитывает комплексность и многообразие факторов, влияющих на успешную реализацию каждого конкретного проекта».

2. Требования рынка и разнообразие предметов, объектов и форм соглашений

Современный рынок ГЧП демонстрирует широкое разнообразие проектов. От транспортной инфраструктуры до ИТ-объектов — каждый проект требует особого подхода. Различаются не только капиталоемкость и сроки реализации, но и специфика отраслевых особенностей, источники финансирования и механизмы эксплуатации.

Уникальность проектов проявляется в количестве заинтересованных сторон, технических характеристиках объектов, сроках реализации, необходимых инвестициях и особенностях эксплуатации, модели бюджетного участия публичной стороны, наличии федерального софинансирования, тарифного регулирования и иных особенностей.

В таблице указаны некоторые примеры отраслевых требований, которые не учтены в примерных КС:

Примеры отраслевых требований, не учтенных в примерных КС

Инвестиционное сообщество выступило с четкими требованиями к оформлению соглашений. Кредиторы настаивают на возможности адаптации условий под конкретный проект, прозрачном распределении рисков и эффективных механизмах контроля. Особое внимание важно уделить гарантиям возврата инвестиций и гибкости финансовых условий.

Недостатки типовых форм соглашений

Анализ многолетней практики показал, что типовые формы:

• не учитывают уникальный комплекс особенностей каждого проекта;

• создают сложности с актуализацией данных в процессе реализации;

• ограничивают возможности структурирования сделок;

• влекут риски признания соглашений недействительными;

• препятствуют привлечению заемного финансирования.

Критика проекта типовой формы КС от Минфина России

Предложенный проект не учитывает отраслевую специфику и условия для привлечения финансирования. В частности, нельзя унифицировать следующие аспекты:

• Финансовое участие концедента: В практике принято использовать формулы расчета (капитальный грант, плата концедента), учитывающие индексы и ставки. Типовая форма требует фиксации обязательств в абсолютном значении, что лишает проект гибкости.

• Форс-мажор и особые обстоятельства: Типовая форма объединяет их в один раздел, что ведет к смешению различных правовых конструкций.

• Финансовое закрытие: Положения в типовой форме не соответствуют рыночной практике.

• Концессионная плата: Типовая форма устанавливает её как обязательную, хотя по закону (ст. 7 Закона № 115-ФЗ) это диспозитивное условие.

• Права и обязанности третьих лиц: Требование указывать учреждения в качестве стороны соглашения противоречит нормам Закона № 115-ФЗ.

• Подготовка проектной документации: Типовая форма императивно возлагает это на концедента, тогда как закон позволяет распределять это обязательство по соглашению сторон.

• Права на земельные участки: Допускается только аренда или субаренда, что неоправданно ограничивает законные варианты прав на ЗУ.

• Виды объектов КС: Например, для ИТ-объектов неприменимы положения о создании недвижимости.

Мария Ярмальчук, генеральный директор АИИК:

«Современный рынок ГЧП характеризуется исключительным многообразием объектов и форм реализации проектов. Каждый инфраструктурный объект требует индивидуального правового оформления и структурирования, отражающего специфику его функционирования и эксплуатации».

Наиболее очевидный аргумент против типовых форм — существенное замедление процесса подготовки проектов. Особую озабоченность вызывает риск признания недействительными соглашений, отличающихся от типовой формы, что создает правовые угрозы и отпугивает инвесторов. Система мониторинга также сталкивается с проблемами при работе с типовыми формами.

Данные, введенные в шаблон, требуют постоянной актуализации — это приводит к необходимости заключать дополнительные соглашения и вносить изменения в электронные версии документов. Решающую роль в невозможности унификации форм играет отраслевая специфика. Соглашения в отношении различных объектов инфраструктуры имеют свои особенности, что не позволяет привести формы к единой структуре.

Одновременно важно обратить внимание, что позитивный опыт использования типовых соглашений о предоставлении субсидий не может быть напрямую перенесен на концессионные соглашения (КС) по следующим причинам: соглашения о субсидиях относятся к публичному праву, тогда как КС регулируются частным правом, где действуют принципы равенства сторон, свободы волеизъявления и комплексного партнерства.

Будущее института ГЧП связано с совершенствованием механизмов стандартизации ключевых показателей, информационного обеспечения, мониторинга реализации проектов и оценки эффективности партнерств. При этом особое внимание следует уделить созданию единой информационной базы, содержащей данные о долгосрочных бюджетных прогнозах. Интеграция современных технологий и цифровизация процессов становятся ключевыми факторами развития ГЧП. Использование передовых инструментов управления проектами и анализа данных позволяет более эффективно контролировать реализацию соглашений и оперативно реагировать на изменения рыночной ситуации.

Таким образом, переход от жестких типовых форм к гибким примерным соглашениям стал важным шагом в развитии института ГЧП в России, поскольку этот подход отвечает потребностям рынка и создает прочную основу для дальнейшего роста и совершенствования механизмов частно-публичного партнерства.

Евгения Зусман, член Экспертного совета АИИК, управляющий партнер компании You & Partners

«Разнообразие предметов и объектов соглашений в сфере ГЧП обусловлено комплексным характером современных инфраструктурных проектов. Попытки унификации противоречат фундаментальной сложности и уникальности каждого концессионного проекта, что делает невозможным применение универсальных шаблонов».

Подход, предлагающий типовые формы соглашений, повлияет на качество подготовки соглашений и снизит возможности гибкого управления рисками в проектах. Это может привести к тому, что участники рынка ГЧП, особенно финансовые организации, откажутся от участия в финансировании проектов из-за высоких кредитных рисков. Если стороны для привлечения заемных средств будут вынуждены включать в соглашение условия, отличающиеся от типовой формы, то возникнут дополнительные правовые риски. Существует даже вероятность признания такого соглашения недействительным, что существенно осложнит (или сделает невозможным) реализацию проекта.

Внедрение типовых форм приведет к следующим негативным последствиям:

1. Невозможность привлечения частных инвестиций;

2. Необходимость увеличения государственного финансирования;

3. Противоречие основным целям государственной инвестиционной политики, направленной на привлечение частных инвестиций в инфраструктуру.

Более эффективным решением может стать совершенствование уже действующих механизмов работы с информацией о бюджетных обязательствах. Это касается государственной автоматизированной системы «Управление» и реестра обязательств, возникающих при исполнении соглашений.

Анна Батуева, член Экспертного совета АИИК, директор практики недвижимости, строительства и инфраструктурных проектов «Технологии Доверия»

«Примерные КС никогда не использовались в крупных и средних проектах, предусматривающих кредитное финансирование или заемное финансирование от институтов развития и длинный срок реализации, в том числе в проектах, КС по которым заключены до 2015 г. (т.е. до замены типовых КС на примерные). Отказ от использования примерных КС в проектах такого типа обусловлен тем, что условия, содержащиеся в этих соглашениях, не могут обеспечить инвесторам и банкам гарантии возврата их инвестиций и защиту проекта от различных факторов, возникающих в течение срока реализации проекта.

Например, в примерных КС отсутствуют “особые обстоятельства”, которые являются одним из ключевых условий распределения рисков между участниками проекта в связи с изменяющимися в течение реализации проекта обстоятельствами и возникающими в этой связи негативными последствиями (вплоть до дефолта по проекту). Даже если новая версия примерных соглашений будет предусматривать раздел об особых обстоятельствах, перечень таковых, формулировки и последствия различаются в зависимости от условий каждого отдельного проекта (т.е. не могут быть типизированы).

В основном примерные КС используются в муниципальных проектах в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) без внебюджетного финансирования. Муниципалитеты используют примерные КС, так как заключение такого соглашения в отношении объектов ЖКХ является обязательным. Зачастую муниципалитеты заключают такие КС, чтобы исполнить предписания контролирующих органов (т.е. без времени и ресурсов на подготовку соглашения). Также примерные КС иногда используются в муниципальных проектах с коротким сроком реализации и малым объемом инвестиций без финансового участия концедента».

Методические рекомендации как альтернатива формам кс

Вместо форм КС для целей структурирования проектов ГЧП могут использоваться методические рекомендации. Такой подход используют банки развития и международные организации, например Группа Всемирного банка, Азиатский банк развития (АБР), Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).

Использование стандартизированных форм ГЧП-соглашений возможно в ограниченных целях:

1. Рефинансирование ГЧП-проектов: согласно исследованию Национального центра ГЧП и КБ Стрелка, стандартная форма может быть использована для перехода к новой модели финансирования за счет эмиссии специальных долгосрочных облигаций. Это обеспечит надежный платежный механизм и четкий порядок расчета компенсации при расторжении.

2. Структурирование трансграничных ГЧП-проектов: позволяет решить проблему различий в законодательстве государств-участников и способствует единообразному пониманию условий.

3. Требования финансирующих организаций к форме и содержанию соглашений

Требования финансирующих организаций (далее — «Банк») к кредитуемой сделке предельно понятны: она должна обеспечивать возвратность инвестиций. Обращение взыскания на права по хорошо структурированным КС и соглашениям о ГЧП (далее совместно — «Соглашения») создает для Банка достаточные гарантии, чтобы кредитовать проект без дополнительного обеспечения.

3.1. юридическая чистота сделки

Соглашение не должно содержать оснований для признания сделки недействительной. Риск признания Соглашения недействительным является критичным для Банка, так как последствием является реституция — обязанность сторон вернуть друг другу все полученное по сделке . Предусмотренный Соглашением механизм расчета возмещения при досрочном прекращении в этом случае не применяется.

Чаще всего Соглашения признаются недействительными на инвестиционной стадии, когда объект еще не создан и не передан публичному партнеру. При досрочном прекращении затраты, произведенные за счет кредита, могут не подлежать возмещению, а обеспечение в виде залога прав по Соглашению перестает работать.

3.2. платежный механизм и исполнение обязательств

Финансовые обязательства Публичного партнера должны быть определены так, чтобы входящий денежный поток позволял концессионеру выплачивать основной долг, проценты и комиссии.

• Закон № 224-ФЗ (ч. 2 ст. 12.1): предельный размер финансового участия публичного партнера на создание объекта должен быть меньше общего размера расходов на создание.

• Закон № 115-ФЗ (ч. 2 ст. 10.1): предельный размер финансового участия концедента должен быть меньше общего размера расходов на создание/реконструкцию и эксплуатацию объекта.

С учетом этих ограничений, если обязательства Публичного партнера не покрывают полностью обязательства по кредиту, Банк может требовать дополнительное обеспечение.

Михаил Корнев, член Экспертного совета АИИК, партнер, руководитель Практики проектного финансирования и ГЧП АБ «Линия Права»

«Дополнительную сложность создает финансирование с плавающей процентной ставкой: объем обязательств Публичного партнера не может быть прямо поставлен в зависимость от изменения ставки. Для этого должны применяться сложные расчетные формулы, а резкое изменение ставки может потребовать корректировок бюджета Публичного партнера».

3.3. порядок возмещения затрат при досрочном прекращении

Прекращение Соглашения влечет требование Банка о досрочном исполнении кредитного договора. Механизм расчета возмещаемых Частному партнеру затрат должен покрывать его обязательства перед Банком. Соглашение должно содержать четкие процедуры подтверждения затрат (квартальные отчеты) во избежание споров.

3.4. механизмы контроля банка

Стандартные требования Банков включают следующие условия в Соглашении:

• Запрет на внесение изменений без согласования Банка: касается платежного механизма, расчета возмещения и процедур прекращения.

• Условие о заключении Соглашения в пользу третьего лица (Банка): согласно п. 2 ст. 430 ГК РФ, это усиливает запрет на изменение условий без согласия Банка.

• Участие Банка в процедуре досрочного прекращения и согласовании суммы возмещения (конкретизируется в прямом соглашении).

• Контроль счетов: запрет на исполнение денежных обязательств на счета иные, чем указаны в Соглашении или согласованы с Банком (права по счетам обычно находятся в залоге).

• Механизмы прекращения по инициативе Банка в случае неисполнения Частным партнером обязательств по кредиту.

• Обязанность заключить прямое соглашение на заранее согласованных условиях.

Применение обязательных типовых форм не дает возможности учесть указанные требования Банка, которые зависят от отраслевой специфики и уникальных рисков проекта.

*

Сноски:

Права по соглашению о ГЧП хотя и могут гарантировать обязательства перед банками, но в силу специфики правового регулирования качество такого обеспечения существенно ниже, чем у КС. Пункт 2 статьи 167 Гражданского кодекса РФ.

III. Актуальная правоприменительная практика по частной инициативе: комфортные письма банков

Благодаря поправкам в законодательство о ГЧП с 1 мая 2015 года стало возможным инициирование запуска концессионных проектов на основе частной концессионной инициативы (далее — ЧКИ). Однако сейчас многие заключенные через процедуру ЧКИ проекты оказались под угрозой из-за недостаточно четких формулировок закона.

На 31 декабря 2024 года было заключено 4261 концессионное соглашение, из них 1134 — по частной инициативе. Привлечено более 4,95 трлн рублей внебюджетных инвестиций. Таким образом, процедура ЧКИ зарекомендовала себя как значимый инструмент привлечения частных инвестиций в экономику.

Вместе с тем, на сегодняшний день одним из факторов, негативно влияющих на реализацию концессионных проектов, является негативно складывающаяся правоприменительная практика подтверждения финансирования концессионных проектов, которая требует корректировки законодательства.

В соответствии с ч. 4.11 ст. 37 Закона № 115-ФЗ лица, направляющие предложение о реализации концессионного проекта, должны соответствовать требованиям, предъявляемым к концессионерам, в том числе обязаны представить документ, подтверждающий наличие у лица, подающего заявку, средств или возможности их получения в размере не менее пяти процентов объема заявленных в проекте концессионного соглашения инвестиций (предельного размера расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, которые предполагается осуществить концессионером, на каждый год срока действия концессионного соглашения).

При этом требования к форме предложения о реализации проекта и к документам, подтверждающим соответствие заинтересованного лица установленным Законом о концессиях требованиям, урегулированы на уровне подзаконных актов. Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 31.03.2015 № 300 (далее — Постановление № 300), в случае привлечения лицом, подающим заявку, заемных средств прилагается копия подтверждающего документа, выданного кредитной организацией, публично-правовой компанией по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами «Российский экологический оператор».

В редакции Постановления № 300, действовавшей до 16.09.2023, не была прямо предусмотрена допустимая форма подтверждающих документов, выдаваемых кредитными организациями. Как следствие, вопросы подтверждения финансирования проекта стали предметом множества судебных споров, вызывая существенные риски для реализации проекта.

В связи с правовой неопределенностью, вызванной отсутствием в законодательстве конкретизации формы подтверждающего документа, регулятором были внесены изменения. Постановление Правительства РФ от 16.09.2023 № 1515 (далее — Постановление № 1515) уточняет, что таким документом может быть письмо кредитной организации о возможности предоставления заявителю средств на реализацию проекта (далее также — письмо поддержки, «комфортное письмо»).

Кроме того, Минэкономразвития России в письме от 01.04.2024 № 10905-ИТ/Д22и подтвердило соответствие законодательству сложившейся практики выдачи писем поддержки, в том числе законодательству, действовавшему до вступления в силу Постановления № 1515.

Тем не менее, сложившаяся судебная практика показывает тенденцию к признанию судами писем поддержки ненадлежащим подтверждением возможности финансирования проекта. По искам прокуратуры и антимонопольных органов концессионные соглашения признаются судами недействительными (ничтожными), а отказы в принятии заявок заинтересованных лиц о готовности к участию в конкурсе на заключение концессионного соглашения — правомерными.

По мнению судов, представленные концессионером письма поддержки не свидетельствуют о гарантиях финансового обеспечения: в комфортных письмах отсутствует юридическое обязательство банков по предоставлению финансирования, что нивелирует юридическую значимость данных документов.

Суды в обоснование принимаемых решений указывают, что в нарушение требований части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ на момент подачи ЧКИ концессионерами не представлены подтвержденные источники финансирования проектов, а письма поддержки не обеспечивают соблюдение условий указанной нормы Закона, если не содержат:

• подтверждения о безусловном финансировании проекта;

• юридического обязательства по предоставлению финансирования;

• конкретизации объема предоставляемых заемных средств на весь период действия КС;

• безусловного обязательства о предоставлении финансирования — вне зависимости от финансовой ситуации на экономическом рынке, условий КС и одобрений уполномоченными органами (службами) банка.

Судебная статистика по делам о комфортных письмах

Динамика количества дел

В отдельных случаях предоставление письма кредитной организации, которое, по мнению суда, не соответствовало требованиям законодательства, стало единственным существенным основанием для признания концессионного соглашения недействительным.

Кроме того, суды не принимают доводы о заключении концессионером впоследствии кредитного договора, несмотря на то, что кредитование концессионера для целей реализации проекта свидетельствует о наличии у концессионера в момент выдачи такого письма кредитной организации фактической возможности привлечения средств.

Указанный правовой подход нижестоящих судов поддержан Верховным Судом РФ в решении от 17.05.2022 № 303-ЭС22-7923 по делу № A51-8166/2021. Высший судебный орган указал, что письмо банка не содержит юридических обязательств по предоставлению финансирования, а возможность предоставления финансирования обусловлена результатами анализа КС и подписанием прямого соглашения между концессионером, концедентом и банком.

Между тем практика банковской деятельности не позволяет кредитным организациям выдавать письма поддержки, которые бы носили юридически обязательный характер и (или) были безусловными в силу прямого противоречия условиям привлечения банковского финансирования. В противном случае банки были бы вынуждены заключать кредитные договоры, по которым отсутствуют ключевые документы, позволяющие одобрить заявку на предоставление кредита на кредитном комитете банка.

Рыночная практика сложилась таким образом, что подавляющее большинство КС заключаются на основании направления финансирующими организациями «комфортных» писем. Учитывая ряд существенных условий КС (сроки, платежный механизм, перечень особых обстоятельств, расчет суммы компенсации при досрочном расторжении), которые в итоге влияют на параметры кредитного договора, банку нецелесообразно определять существенные условия этого договора в письме. Согласно процедуре реализации концессионных проектов, этап финансового закрытия наступает только после подписания сторонами КС.

Кроме того, из закона следует, что банк и не должен предоставлять комфортное письмо, содержащее безусловные обязательства: ведь в законе прямо указано, что заявитель по ЧКИ должен подтвердить не безусловное обязательство банка о предоставлении кредита, а возможность его получения.

Несмотря на разъяснения Минэкономразвития России и сложившуюся деловую практику, продолжаются судебные споры по признанию КС, заключенных после поправок в Постановление № 300 (прямо устанавливающих возможность предоставления письма от кредитной организации), недействительными сделками по причине, что письмо банка не является документом, однозначно подтверждающим доступ к финансированию.

Столь неблагоприятная тенденция судебной практики ставит под вопрос как дальнейшее финансирование текущих проектов, так и перспективы развития инструмента КС (ориентированных прежде всего на банковское финансирование) в целом.

Полагаем, что для исключения рисков по признанию действующих и планируемых КС недействительными по рассматриваемому основанию целесообразно установить в рассматриваемом вопросе правовую определенность путем внесения изменений в Закон № 115-ФЗ.

При непосредственном участии АИИК в деятельности по изменению негативной практики судебного толкования писем поддержки регулятор предпринял меры, которые нашли отражение в проекте изменений в Закон № 115-ФЗ, подготовленном Министерством экономического развития РФ. В частности, проектируемой нормой прямо установлено, что подтверждающими документами могут являться в том числе выписка по банковскому счету и (или) письмо кредитной организации о возможности предоставления данным лицам средств на реализацию проекта.

Подводя итог, отметим, что внесение соответствующих изменений в Закон № 115-ФЗ сможет помочь в решении проблемы надлежащего подтверждения финансирования концессионных проектов.

Распределение дел по сферам деятельности и субъектам РФ

Распределение дел по уровню инстанции по субъектам РФ

Приложение. Актуальная судебная практика по письмам поддержки банков (2021 — 2025)

№ 1

• Судебные акты: Определение Верховного Суда РФ от 17.05.2022 № 303-ЭС22-7923 по делу № A51-8166/2021

• Стороны:

• Заявитель: ООО «ИнтегралИнвест»

• Орган государственной власти: Министерство экономического развития Приморского края

• Позиция суда: Концессионное соглашение от 12.04.2021 в отношении информационной системы «Информационная система “Цифровое Приморье”» между Приморским краем, а также муниципальными образованиями: город Владивосток, город Артем, город Уссурийск, город Находка (Концеденты) и ООО «Цифровое Приморье» (Концессионер). Судебные инстанции исходили из того, что представленное обществом письмо ПАО Сбербанк от 21.01.2021 не подтверждает возможность предоставления заявителю необходимых средств в размере не менее 5 процентов от объема заявленных инвестиций. В данном случае получение такого финансирования не являлось безусловным и было поставлено банком в зависимость от результатов анализа согласованного КС и подписания прямого соглашения между концедентом, концессионером и банком, что не соответствовало требованиям ч. 4 ст. 5 Закона № 115-ФЗ, а также условиям предлагаемого к заключению проекта КС.

№ 2

• Судебные акты: Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 26.07.2024 по делу № A78-2626/2024

• Стороны:

• Истец: Прокуратура Забайкальского края

• Ответчики: Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края (концедент), ООО «Школа Будущего» (концессионер).

• Позиция суда: Концессионное соглашение от 26.11.2021 № 19/2021-125 между Министерством строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края и ООО «Школа будущего». При подаче предложения о заключении КС было приложено письмо о готовности АО «Газпромбанк» предоставить заемное финансирование для исполнения КС в размере не менее 5% объема инвестиций. В решении суда отмечено, что письма филиала «Газпромбанка» АО «Дальневосточный» от 18.08.2021, в которых прямо указано, что они не создают никаких правовых последствий для сторон, не подтверждают юридически значимых обстоятельств (возможность получения денежных средств).

№ 3

• Судебные акты: Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 15.02.2024 по делу № A78-7037/2023; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2024 № 4АП-1277/2024

• Стороны:

• Истец: ООО «Школа будущего» (концессионер), Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края (концедент)

• Ответчик: Забайкальское УФАС

• Позиция суда: Концессионное соглашение от 26.11.2021 № 19/2021-125 между ООО «Школа Будущего» и Минстроем Забайкальского края о финансировании, создании, эксплуатации объекта соглашения (объект образования). Само по себе письмо поддержки не содержит юридического обязательства по предоставлению финансирования, а условия предоставления финансирования подлежат согласованию с учетом технико-экономических и иных параметров проекта, которые подлежат проверке Банком. Учитывая, что получение справки о возможном финансировании не являлось безусловным и было поставлено Банком в зависимость от результатов анализа согласованного концессионного соглашения и подписания прямого соглашения, представленная инициатором справка филиала «Газпромбанк» (АО) не соответствует требованиям части 4 статьи 5 и части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ.

№ 4

• Судебные акты: Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 27.06.2024 по делу № A78-371/2024; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2024 по делу № A78-371/2024; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.12.2024 по делу № А78-371/2024

• Стороны:

• Истец: Министерство образования и науки Забайкальского края (концедент)

• Ответчик: Забайкальское УФАС

• Третье лицо: Прокуратура Забайкальского края, ООО «Школа будущего Железнодорожный» (концессионер)

• Позиция суда: Концессионное соглашение от 22.07.2022 № 119КС1 между ООО «Школа Будущего — Железнодорожный» (концессионер) и Минобразования (концедент). Суд подтвердил позицию о недостаточности письма поддержки как безусловного подтверждения финансирования.

т). В составе заявки Общества в подтверждение названного условия представлено письмо филиала «Газпромбанк» (АО) от 25.03.2023, в котором Банк подтверждает готовность предоставить заявителю заемное финансирование. Однако далее в письме Банк указывает, что во избежание сомнений, настоящее письмо не содержит юридического обязательства по предоставлению софинансирования. Таким образом, Банк лишь выразил согласие на возможное предоставление финансирования, но при определенных условиях. Справка не соответствует требованиям закона и не обеспечивает соблюдение условий части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ.

№ 5 Судебные акты

Ответчик: Министерство образования и науки Забайкальского края (концедент), ООО «Школа будущего — КСК» (концессионер). | | Позиция суда | О признании ничтожной сделкой концессионного соглашения от 30.12.2022 № КС-955-22 между Министерством и ООО «Школа Будущего — КСК» о создании и эксплуатации объекта образования «Строительство школы на 2100 мест в мкр. 7 г. Читы». Письма филиала «Газпромбанка» АО «Дальневосточный» от 24.01.2022 и отделения № 8600 ПАО Сбербанк не содержат ни одного существенного условия договора займа (кредитования). Суд первой инстанции указал, что возможность кредитования кандидата в концессионеры должна быть реальной и конкретной, т.е. письмо банка с подтверждением возможности кредитования должно содержать конкретный объем, сроки и иные условия. |

№ 6 Судебные акты

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2024 по делу № A73-2257/2024.

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.11.2024 по делу № A73-2257/2024.

Определение Верховного суда РФ от 17.01.2025 № 303-ЭС24-22885. | | Стороны | Истец: Прокуратура Хабаровского края.

Ответчик: ООО «Школа Будущего — Строитель», Министерство образования и науки Хабаровского края. | | Позиция суда | Иск о расторжении концессионного соглашения от 21.12.2021 № 01-КС. При подаче предложения концессионером были приложены «Предварительные условия финансирования проектов» от АО «Газпромбанк». Суд установил, что данный документ не содержит необходимой информации, предусмотренной ч. 4.11 ст. 37 Закона № 115-ФЗ, а также юридического обязательства по предоставлению финансирования. Несмотря на то, что в материалы дела был представлен кредитный договор с АО «Банк Дом.РФ», суд пришел к выводу, что на протяжении исполнения соглашения у концессионера отсутствовали надлежащие доказательства наличия собственных денежных средств и возможности их получения в требуемом объеме. |

№ 7 Судебные акты

Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2024 № 5АП-2583/2024. | | Стороны | Истец: Прокуратура Приморского края.

Ответчик: Администрация Надеждинского муниципального района (концедент).

Третьи лица: ООО «Школа Будущего — Надеждинский» (концессионер), Министерство финансов Приморского края и др. | | Позиция суда | Концессионное соглашение от 16.06.2023 № 5 между администрацией Надеждинского муниципального района и обществом с ограниченной ответственностью «Школа Будущего — Надеждинский». Письма банков не содержат необходимой информации на период действия соглашения, предусмотренной ч. 4.11 ст. 37 Закона № 115-ФЗ, а также юридического обязательства по предоставлению финансирования. Получение средств было поставлено банками в зависимость от финансовой ситуации на рынке, условий соглашения и последующего одобрения, что не соответствует требованиям закона. |

№ 8 Судебные акты

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2021 № 13АП-37423/2021.

Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.06.2022 № Ф07-2376/2022. | | Стороны | Истец: ООО «Гика».

Ответчик: Администрация муниципального образования «Светлогорский городской округ» (концедент).

Третье лицо: ООО «Спецгазавтоматика» (концессионер). | | Позиция суда | О признании незаконным решения комиссии Администрации об отказе в заключении концессионного соглашения. Суд постановил, что письма кредитных организаций (банков), в которых выражается лишь готовность рассмотреть возможность предоставления финансирования в будущем, не относятся к документу, подтверждающему наличие средств или возможности их получения в требуемом объеме. |

№ 9 Судебные акты

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2024 № 04АП-1951/2024. | | Стороны | Истец: Администрация городского округа «Город Чита» (концедент).

Ответчик: Забайкальское УФАС.

Третье лицо: ООО «АврораГаз» (концессионер). | | Позиция суда | Концессионное соглашение от 30.11.2022 № 01-к/2022 о финансировании, создании и эксплуатации объекта газоснабжения на территории города Читы. Письма банка не содержат юридического обязательства по предоставлению финансирования. Окончательные условия предоставления средств подлежат согласованию и зависят от множества факторов, включая проверку проекта Банком и одобрение его комитетами. Таким образом, предоставление займа поставлено в зависимость от ряда определенных условий, что не соответствует требованиям законодательства. |

№ 10 Судебные акты

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2025 № 06АП-1291/2025.

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 02.09.2025 № Ф03-2800/2025. | | Стороны | Заявитель: Прокуратура Еврейской автономной области.

Ответчики: Департамент образования Еврейской автономной области, ООО «Школа на Шолом-Алейхем». | | Позиция суда | О признании недействительным концессионного соглашения от 01.11.2021. Письмо ПАО Сбербанк не содержит юридического обязательства по предоставлению финансирования и не несет смысловой нагрузки, поскольку любой банк готов рассмотреть вопрос о предоставлении услуг. Получение кредитных средств не являлось безусловным и было поставлено банком в зависимость от условий концессионного соглашения и проведения экспертиз. Ссылка на договоры об открытии невозобновляемой кредитной линии судом не принимается во внимание, поскольку на момент заключения соглашения у концессионера не имелось собственных или заемных средств в необходимом объеме. |

№ 11 Судебные акты

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2024.

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27.01.2025 № Ф03-4924/2024.

Определение Верховного Суда РФ от 21.04.2025 № 303-ЭС25-2379. | | Стороны | Истец: Прокуратура Хабаровского края.

Ответчики: Министерство образования и науки Хабаровского края, ООО «Школа будущего — Демьяна Бедного». | | Позиция суда | О признании недействительным концессионного соглашения от 20.07.2022 № 02-КС. Суд пришел к выводу о несоответствии концессионера требованиям части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ. Оценив содержание письма банка, суд установил, что оно не содержит юридического обязательства по предоставлению финансирования и, следовательно, фактически не порождает обязательств. Направление банком такого письма не является гарантией предоставления средств. |

№ 12 Судебные акты

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 01.11.2024.

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 17.02.2025 № Ф03-96/2025. | | Стороны | Истец: Прокуратура Хабаровского края.

Ответчики: Министерство образования и науки Хабаровского края, ООО «Школа будущего — Ореховая Сопка». | | Позиция суда | О признании недействительным концессионного соглашения от 28.04.2023 № 06-КС о создании и эксплуатации объекта образования «Школа в мкр. Ореховая Сопка». Представленные письма банков не могут служить доказательством соблюдения требований, поскольку не содержат юридического обязательства. Возможность получения финансирования не выражена безусловно, а объем предоставляемых средств не конкретизирован. |

№ 13 Судебные акты

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2024 № 09АП-35988/2024. | | Стороны | Истец: Администрация городского округа Мытищи Московской области.

Ответчик: ФАС России. | | Позиция суда | О признании недействительным предупреждения ФАС России. Концессионное соглашение от 25.12.2023 № 198. Представленный документ от кредитной организации содержит неустранимые противоречия о размере предоставляемых средств. В письме информируется, что предоставление средств является лишь возможностью, а не окончательным решением. При таких условиях требование Закона № 115-ФЗ о представлении документа, подтверждающего наличие средств или возможности их получения, является невыполненным. |

№ 14 Судебные акты

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2024.

Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.01.2025 № Ф02-6278/2024. | | Стороны | Истец: Прокуратура Забайкальского края.

Ответчики: Минстрой Забайкальского края, ООО «Поколение».

Третьи лица: УФАС, АО «Джей энд Ти Банк», АО «Реалист Банк». | | Позиция суда | О признании недействительным концессионного соглашения от 21.12.2022 № 19-2022-260. Представленное письмо банка не может служить доказательством соблюдения требований закона, поскольку не содержит юридического обязательства, возможность получения финансирования не выражена безусловно, объем предоставляемых средств не конкретизирован. |

№ 15 Судебные акты

Ответчик: Администрация г.о. Мытищи Московской области. | | Позиция суда | Об оспаривании отказа в принятии заявки на участие в конкурсе на право заключения концессионного соглашения. Суд отмечает, что из текста письма Банка от 01.09.2023 однозначно не следует, что лицу может быть представлено финансирование именно в размере указанной суммы, поскольку для этого требуется согласование и одобрение. Комиссия правомерно пришла к выводу о несоответствии заявки требованиям подпункта 4 части 4.11 ст. 37 Закона № 115-ФЗ. |

№ 16 Судебные акты

Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2025 № 06АП-1247/2025.

Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.08.2025 № Ф03-2464/2025. | | Стороны | Истец: прокуратура Хабаровского края.

Ответчик: Министерство образования и науки Хабаровского края, ООО «Кампус 2025». | | Позиция суда | О признании недействительным концессионного соглашения от 16.06.2023 № 08-КС. Прокурор считает, что письмо ПАО Сбербанк не содержит юридического обязательства банка по предоставлению финансирования, а окончательные условия подлежат согласованию. Суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии концессионера требованиям части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ, поскольку письмо Банка не создает обязательства по предоставлению финансирования. |

№ 17 Судебные акты

Ответчик: УФАС по Забайкальскому краю.

Третье лицо: ООО «Школа Будущего — КСК». | | Позиция суда | О признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю от 16.10.2024. По существу, получение финансирования поставлено Банком в зависимость от последующего согласования. Банк лишь выразил согласие на возможное предоставление финансирования, но при определенных условиях. Письмо Читинского отделения № 8600 ПАО Сбербанк не является определенным и безусловным, а содержит лишь намерение. Такое письмо не обеспечивает соблюдение условия пункта 4 части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ. |

№ 18 Судебные акты

Ответчик: Министерство строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края. | | Позиция суда | О признании ничтожной сделкой концессионного соглашения от 21.12.2022 № 19-2022-261, заключенного между Минстроем Забайкальского края и ООО «Поколение». Представленное письмо АО «Джей энд Ти Банк» не содержит ни одного существенного условия договора займа (кредитования). Возможность кредитования кандидата в концессионеры должна быть реальной и конкретной, т.е. письмо банка с подтверждением возможности кредитования должно содержать конкретный объем, сроки и иные условия финансовых обязательств по договору займа (кредитования). |

№ 19 Судебные акты

Ответчик: УФАС по Забайкальскому краю. | | Позиция суда | О признании незаконным решения УФАС. Анализ писем «Газпромбанка» и филиала Читинского отделения Сбербанка позволяет заключить, что данные письма не являются обязательством банка по предоставлению финансирования. Предоставление займа поставлено в зависимость от определенных условий. Следовательно, представленные письма не обеспечивают соблюдение условия пункта 4 части 4.11 статьи 37 Закона № 115-ФЗ. |

2025 — Участие в АИИК для решения задач Вашего бизнеса

Экспертная поддержка

• Наличие Экспертного совета, в котором представлены ведущие эксперты рынка ГЧП, представляющие интересы финансирующих организаций, инвесторов, крупного бизнеса, научного сообщества.

• Эффективный диалог с представителями органов власти, участвующих в согласовании и реализации проектов ГЧП.

• Содействие консолидации позиций различных ФОИВ в части регулирования инвестиций в инфраструктурные проекты (Минэкономразвития России, Минфин России, Минтранс России).

• Возможность влияния на совершенствование законодательства и продвижение GR-инициатив.

Чем мы можем быть Вам полезны

• Продвижение GR-инициатив ключевых участников рынка ГЧП (инвесторы, банки и др.) от лица независимого и не аффилированного ни с кем участника рынка.

• Разработка предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, законодательства о концессионных соглашениях, смежного законодательства в сфере инфраструктурного строительства.

Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК)

Основные задачи и направления деятельности

• Донесение позиций бизнеса и кредиторов до регуляторов.

• Продвижение информации о проектах участников АИИК, популяризация и «обеление» рынка ГЧП (государственно-частного партнерства).

• Создание условий для эффективного взаимодействия представителей бизнеса, кредиторов и власти.

Контактная информация